Что такое шатдаун в США: механизм, примеры и последствия
Содержание:
- Что такое шатдаун простыми словами
- Почему он случается
- Что работает, а что нет во время шатдауна
- Как это влияет на людей и бизнес
- Шатдаун, «потолок госдолга» и дефолт
- Примеры шатдаунов
- Актуальная ситуация в США
Содержание:
Шатдаун (англ. shutdown — «отключение») — это блокировка финансирования госорганов в США из-за непринятия бюджета конгрессом. Он может произойти 1 октября, когда в США начинается новый финансовый год, если до этого времени конгресс не успеет принять закон о бюджете, а президент — подписать его. С этого времени госслужащим грозят принудительные неоплачиваемые отпуска. Но правоохранительные органы и некоторые другие «критические» службы продолжат работу без зарплаты. По закону, принятому в 2019 году, госслужащим задним числом начисляется зарплата за все дни шатдауна. Как правило, шатдауны затрагивают не более 25% федеральных расходов, подлежащих обязательному ассигнованию конгрессом.
Конституция США запрещает Министерству финансов выделять средства без принятия парламентом соответствующего закона. А принятый впервые еще в 1884 году и действующий с поправками от 1950-го закон о противодействии дефициту (Autodeficiency Act) запрещает госорганам расходовать средства без санкции конгресса и предотвращает таким образом дефицит федерального бюджета. Поэтому каждая госструктура в США получает финансирование на основании законов о бюджетных ассигнованиях, которые должны быть приняты обеими палатами конгресса и утверждены президентом до 1 октября, когда в США начинается новый финансовый год.
Для финансирования работы правительства нужно принять годовые бюджеты 12 федеральных агентств. Сначала федеральное агентство формирует финансовый запрос и отправляет его в административно-бюджетное управление Белого дома. Там на его основе разрабатываются предложения для президента, которые направляются в конгресс, где распределяются по 12 подкомитетам палаты представителей. Там разрабатываются собственные бюджетные резолюции, которые могут объединяться в комплексный законопроект (англ. omnibus bill, от лат. omnibus — «всем, для всех»), который затем должен получить одобрение двух палат. Как правило, шатдаун случается, если парламентарии не могут вовремя принять законопроект или если президент не успевает подписать или накладывает на него вето (от лат. veto — «я запрещаю»).
В случае отсутствия закона о бюджете административно-бюджетное управление Белого дома заранее, как правило, за несколько недель, предупреждает госагентства о возможном шатдауне. А каждая структура разрабатывает план работы на случай остановки финансирования и публикует его на сайте административно-бюджетного управления.
Президент не может в одностороннем порядке остановить шатдаун. Единственный способ его избежать — это принять временный закон о финансировании (continuing resolution, CR) в объемах и статьях аналогичного периода прошлого финансового года и на определенный срок, чтобы за это время конгрессмены смогли согласовать и принять закон о финансировании, а президент — подписать его. Иногда для обеспечения бесперебойной работы госструктур требуется несколько таких временных законов. Например, в 2000 году во время интенсивных прений о бюджете конгрессменам пришлось принять десять однодневных CR, чтобы избежать шатдауна. Если и их принять не удается, то шатдаун неизбежен.
При шатдаунах госслужащие могут быть отправлены в принудительный отпуск без сохранения зарплаты, им запрещено появляться на работе, пользоваться служебной техникой и т.д. В это время могут закрыться национальные парки и музеи, останавливаются исследования в национальных институтах здравоохранения, а некоторые органы (например, налоговая) прекращают аудиты и инспекции. Управление по делам малого бизнеса прекращает кредитование новых компаний и стартапов, перестают выдаваться новые паспорта и визы. Помимо госслужащих, подрядчики федеральных органов — охранники, уборщики, — тоже остаются без оплаты.
Шатдаун, по закону, не затрагивает госорганы, которые обеспечивают защиту жизни и собственности, а также высших должностных лиц, чья деятельность регламентирована конституцией. Это касается президента США, конгрессменов, федеральных судей, военнослужащих, федеральных правоохранителей, врачей больниц, финансируемых из бюджета, авиадиспетчеров, сотрудников Управления транспортной безопасности, инспекторов по безопасности пищевых продуктов. При этом каждая структура самостоятельно определяет штат «исключительных» работников, которые должны продолжить работу без оплаты, и тех, кто отправится в неоплачиваемый отпуск.
Продолжают работать механизмы социальной защиты (Medicare, Medicaid, страхование по инвалидности), поскольку выплаты пособий финансируются за счет постоянных ассигнований, не требующих ежегодного продления. Однако рабочие бюджеты отвечающих за это служб зависят от конгресса, и в случае шатдауна их сотрудники могут отправиться в неоплачиваемый отпуск, что может спровоцировать задержки с регистрацией новых получателей пособий и другие проблемы. Продолжит работать и Почтовая служба США, поскольку она финансируется за счет собственных средств. То же самое касается клиник и сотрудников Управления по охране здоровья ветеранов. Однако в этом ведомстве анонсировали приостановку работ по обслуживанию захоронений на кладбищах.
Шатдауны напрямую влияют на госслужащих и членов их семей, которые временно лишаются доходов и сталкиваются с трудностями с оплатой счетов и погашением своих обязательств, а также на компании, которые полагаются на клиентов из госструктур (это касается не только подрядчиков, но и, например, владельцев кофеен и общепитов, куда регулярно ходят обедать госслужащие, и т.д.). В региональном разрезе сильнее всего страдают Вашингтон, где расположены многие федеральные агентства и службы, а также штаты Аляска, Монтана, Вайоминг, Мэриленд и Вирджиния, где госслужба занимает существенное место в структуре занятости. При этом в периоды неопределенности по поводу возможного шатдауна подрядчики федеральных агентств могут требовать надбавки за свои услуги.
В частности, при шатдауне 2018-2019 годов 380 тыс. из более 2 млн госслужащих были отправлены в неоплачиваемые отпуска, а 420 тыс. работали без зарплаты. Доходы еще около 4,1 млн человек зависели от выплат по правительственным контрактам, которые были в основном приостановлены. Наблюдались перебои в работе ряда госструктур. Например, Минюст США отменил более 60 тыс. слушаний по иммиграционным делам.
При шатдаунах закрываются национальные парки, а в тех, которые остаются открытыми для публики, прекращают работу общественные туалеты, останавливается вывоз мусора. В любом случае Управление национальных парков США рекомендует гражданам на время шатдауна воздержаться от посещения парков из соображений безопасности.
При шатдауне формально растет безработица, поскольку статистика относит отправленных в неоплачиваемые отпуска работников к безработным. Кроме того, шатдауны создают неопределенность для инвесторов: в прошлом шатдауны приводили к задержкам в сборе, обработке и публикации важных данных об экономике, например об уровне занятости (в 2025 году министерство труда США в своем плане на случай шатдауна планирует оставить на работе только одного из 2 тыс. сотрудников Бюро трудовой статистики).
По подсчетам исследовательской службы конгресса, шатдаун 2018-2019 годов в первой четверти 2019 года обошелся экономике США в $8 млрд, в том числе $3 млрд безвозвратных потерь. В Bank of America тогда подсчитали, что каждые две недели такого «простоя» обходятся экономике в 0,1 процентных пункта роста. А 16 дней шатдауна в 2013-м обошлись США в $24 млрд. Из доклада Сената США следует, что шатдауны 2013, 2018 и 2019 годов стоили налогоплательщикам почти $4 млрд. Даже отсутствие шатдауна в случае принятия временного закона о финансировании может неблагоприятно сказываться на экономике, потому что такой механизм не учитывает новые бюджетные приоритеты. В частности, будут продолжать выделяться средства на программы, признанные неэффективными и исключенные из нового законопроекта об ассигновании, а федеральные агентства сталкиваются с трудностями в планировании будущих проектов и программ.
При достижении лимита госдолга правительство не может занимать средства для оплаты уже согласованных и утвержденных расходов, а в шатдаун правительство не может продолжать работу из-за отсутствия закона о бюджете. В случае же дефолта оказываются под угрозой все федеральные расходы, в том числе обязательные платежи и выплаты держателям облигаций США.
Всего с момента утверждения современных правил принятия бюджета конгрессом с 1976 года в США было 20 задержек с финансированием, но до 1980-го правительство продолжало функционировать в эти периоды. Однако в 1980-1981 годы генпрокурор США Бенджамин Сивилетти опубликовал серию постановлений, согласно которым у правительственных структур нет полномочий отправлять свои обязанности без федерального финансирования. С 1990 года все задержки с финансированием, которые продолжались больше нескольких часов, классифицируются как шатдауны.
Только четыре шатдауна оказались продолжительными и сопровождались отправкой сотрудников в неоплачиваемые отпуска. Самый долгий шатдаун в истории США случился при первом сроке Дональда Трампа и длился 34 дня. Он начался в полночь 22 декабря 2018-го и продлился до 25 января 2019-го, затронув 800 тыс. из 2,1 млн работников госслужб и агентств. При этом технически он может считаться только частичным шатдауном, потому что пять из 12 законопроектов об ассигновании были приняты и подписаны президентом до истечения дедлайна, и работа соответствующих служб не останавливалась.
Также длительные шатдауны случались в 1995-1996 годы при президенте Билле Клинтоне (дважды общей продолжительностью 26 дней), в 2013 году при Бараке Обаме (16 дней).
В 2025 году правительство США дважды — весной и осенью — оказывалось на грани шатдауна. В марте 2025-го сенат принял законопроект о финансировании работы правительства до 30 сентября, что позволило избежать приостановки. Но уже в сентябре в США вновь заговорили о возможном шатдауне из-за разногласий сенаторов-республиканцев и сенаторов-демократов. Демократы требуют увеличения расходов на здравоохранение. Их план стоимостью $1,5 трлн предусматривает выделение $350 млрд на продление субсидий в рамках программы Obamacare для среднего класса и отмену сокращения расходов в размере $1 трлн на программу Medicaid. Республиканцы же надеются, что демократы откажутся от своих требований и пойдут на уступки. В результате 19 сентября сенаторы от обеих партий заблокировали законопроект о краткосрочном финансировании. Если демократы и республиканцы не смогут принять резолюцию о временном финансировании, то шатдаун наступит 1 октября в 00:01 по восточному времени (7:01 мск).
При этом в Белом доме пригрозили федеральным агентствам увольнением госслужащих, которые будут отправлены в неоплачиваемые отпуска, а Управление по персоналу разрешило отправленным в отпуска сотрудникам пользоваться служебными компьютерами для проверки уведомлений об увольнении на электронной почте.
В случае наступления шатдауна в текущем финансовом году он будет считаться частичным, потому что не будет касаться агентств, которые получили финансирование по принятому в июле 2025-го «большому прекрасному биллю» — это военное министерство, министерство внутренней безопасности и Федеральное управление авиации.